中国的电子政务建设是一个正在走向成熟的领域，也是政府改革与创新的一个重要平台。国内外的实践经验表明，电子政务建设涉及许多方面，信息技术仅仅是电子政务的一个组成部分。在未来的“十一五”建设阶段，中国电子政务建设将进入一个新的高速发展时期，将会面临许多挑战。

    近年来，中国电子政务建设已经取得显著进展，积累了许多经验。目前，中国政府的相关主管部门和专家对于电子政务的认识和理念已经逐渐到位，对于未来的发展方向、存在的主要问题以及建设重点也有了明确的指导意见。然而，推进的过程中如何科学地操作仍然是一个薄弱环节和主要障碍。

    这里，我们对于中国电子政务建设发展中与操作相关的若干问题进行初步探讨，为未来更深入的交流提供基础。

● 信息化建设模式

    尽管信息技术和信息工程已经有几十年的发展历史，但从总体上看仍然属于快速发展、正在成熟的技术领域。

    根据世界上专门从事项目管理咨询机构（The Standish Group）的多年统计数据，在所有行业中IT行业的项目的成功率是最低的（只有1/3左右的项目是成功的， 1/3左右项目以失败告终，1/3左右是在追加投资、延长项目时间之后完成的）。如何提高IT项目的成功率是全球各国电子政务建设中非常受重视的一个问题。

    国内外的实践经验表明，信息化建设具有很强的工程特征，特别是与建筑行业的工程建设模式有许多可比之处。为了改进和提高IT项目成功率，需要理解影响IT项目成功率的主要因素。为此有必要对IT建设以及建筑项目的建设生命周期进行比较。

    两个行业的项目推进模式比较结果的最大差异，在于IT行业几乎没有专门的设计院/组织来负责提供有质量保证的项目规划与系统设计服务（现实中往往是由软件集成商提供项目规划与系统设计服务），同时常常没有形成规范化的建设操作模式。这种现象与IT行业正在快速发展和走向成熟有关。缺少项目规划与系统设计是影响电子政务建设成功的最大风险因素。

    发达国家在推进电子政务建设中，逐渐形成了规范化的IT建设与推进的模式。这种建设模式的要点是把项目分成三个建设阶段（如图1所示），以提高项目的可管理性、外部可见度、风险管理和成功率、保证建成系统的可持续发展。事实表明，这种建设模式是有效的。

    在IT建设模式中，三个阶段的目标、需要的人员技能、使用的方法论以及推进的方式完全不同。绝大多数软件集成商无法同时具备所有三方面的能力。这也是需要分成不同阶段的一个主要原因。

IT项目推进的三个阶段分划

    在中国电子政务建设中，项目建设往往不分别对待不同的建设阶段，当把项目承包给一个建设商之后，项目建设是否进行阶段分化常常由承包商来决定，许多项目中根本没有阶段的分化。这种建设模式带来许多弊端，如：项目范围不断扩大、失控，系统设计考虑不周全，系统上线后没有足够的用户培训和系统运营维护经费，导致建设成功机会大大降低。

    目前，国内许多电子政务发展较快的地区已经开始认识到这个问题，并逐渐改变建设的推进模式。在未来，更多的电子政务建设项目将会在项目的经费和操作方式上把项目的规划、开发建设、推广使用几个不同阶段分别对待和管理，提高项目的成功率和建设质量。

● 信息人才结构

    信息化建设依赖掌握信息技术的人才。对于电子政务建设需要的信息人才，可以从两个层面来讨论。即： IT人才的金字塔结构，以及电子政务建设需要什么样的IT 人才。

    IT人才金字塔

    按照IT系统建设的技能需求以及市场供应，IT行业的人才构成可以用下面的金字塔结构图描述。

IT人才金字塔

● 在金字塔的最底层（第一层），是IT系统运行与维护/技术支持的专业IT人员。这是一个专业领域，也是运维外包业务的主要市场，需要具有针对性强、专业面较窄的IT熟练技工，而且是未来需求量最大的领域。

    在发达国家，由于信息系统数量多、使用广泛、外包业务快速发展，专业系统运维管理/技术支持已经形成了一个巨大的市场（2005年已经超过1630 亿美金），同时也培养了一批世界级的大型IT运维外包服务公司，如：EDS，IBM，CSC，InfoSys， TaTa等。在中国，由于政府每年在信息化建设方面的大量投入，新建的系统数量正在快速增加，IT运维外包服务市场正在逐渐形成，对于专业系统运维管理/技术支持人员的需求将以较快速度增长。

    目前，中国的专业系统运维管理/技术支持人员的供应量不能满足市场需求的状况。出现这种状况的主要原因是多年来中国大学人才培养的重点主要放在开发人员的培养方面，还没有形成培养专业系统运维管理/技术支持人员的能力和体系。在发达国家这种人才的培养主要由大专和技术学校提供，每年培养的学生数量也相当大。

● 金字塔的第三层是IT系统的高级人才，主要包括：系统架构师，质量管理经理，项目管理经理等。这些人员一般需要有5-8年的大型软件系统设计/开发/管理经验，大学毕业生一般无法承担这些任务。这批人才对于系统建设的成功起着关键和骨干作用。目前，一些著名和具有规模的IT企业中拥有比较充足的高级人才，小型公司往往比较缺乏这种人才。

    在中国，这类高级人才处于供不应求的状况。在发达国家，处于供求基本平衡状况。

● IT人才金字塔的顶层是行业IT专家和企业级架构师。这些人员一般需要有10年以上的企业IT规划/架构设计/管理经验，同时掌握多种方法论知识。在发达国家，国家和行业的IT发展规划和技术实施框架是由这些专家作出的，例如美国的电子政务建设框架（FEA）是由这些人员组成的专家组完成的。目前发达国家已经形成了一个专门的职业层次，有专门的职称，而且市场正在快速增加，但合格的人才供应处于供不应求的状况。

    在中国，这个层次的人才基本处于空白状况，且没有专门的职称和培养环境。这是造成中国目前电子政务顶层设计基本停留在理念阶段、无法顺利推进的主要原因之一。

    电子政务建设的人才需求

    对于电子政务建设的业主方——政府而言，可以从电子政务建设需要的技能来讨论。政府在电子政务建设中主要扮演推进和管理角色。下面的示意图描述了电子政务建设中政府的四个主要参与方面。

    在四个方面中，第一个方面的人才要求最高，市场供应也最少。这个层面的人才处于IT人才金字塔的顶层，需要有全面的知识，包括专门的规划和架构方法论知识、丰富的技术和实践经验、以及IT管理知识。其他三方面的人才也属于IT人才金字塔的第三层的高级人才，主要侧重管理，需要掌握相关领域的方法论、以及丰富的实际工作经验。

    需要指出，国内外政府内部一般都没有足够的高级IT专业人才储备，也没有必要自己拥有这些人才，解决问题的办法主要是通过使用社会专业服务来解决人才问题。

● 建设投资策略

    随着电子政务建设的深化，发达国家普遍认识到研究如何优化电子政务建设的投入/产出的必要性。通过总结以往的建设经验、教训以及借鉴IT行业的最佳实践，发达国家对于电子政务的投资策略已经形成了一些值得参考的经验。下面从3个方面来讨论电子政府建设中的投资策略。

    项目建设的投资比例

    世界IT系统建设的经验表明，在网络建设完成的基础上，IT系统建设的投入可以分为硬件、软件、运维3 大方面。从投入/产出角度看，IT系统建设的最优化投资比例为：

    在中国，电子政务的投入理念和模式与经济建设的投入有许多相似之处，都是先进行基本建设。在经济建设的先期阶段，修路架桥成为投入的主体，为国家的经济发展起到重大、积极作用。在电子政务建设中，网络和硬件上的投入成为前几年政府信息化投入的主体。到目前为止，我国许多地区的政府网络和硬件水平已经达到或超过世界发达国家的水平，但软件应用的水平仍然相当落后。造成“信息高速公路相当畅通、路上的车辆（应用系统）不多、运送的货物（数据与信息）更少” 的状况。

    在未来的建设中，一方面，国家强调“以应用为导向”的建设主导思想将逐渐影响建设的投入方向，另一方面，继续在网络和硬件投入将不会带来任何“建设亮点”。因此，将会看到建设投入重点向软件应用和系统运维倾斜的趋势。

    系统建设与运维的投入比例

    在电子政务建设中，开发架设信息系统不是目的，使用好系统并发挥效益才是目的。

    当一个系统开发完毕上线之后，系统便进入了运行与维护的生命周期。系统的稳定可靠运行、以及持续改进和升级是需要一定的持续投入的。随着应用系统数量的增加，系统运行与维护的费用将逐年增加。

    在发达国家，政府信息主管部门每年的预算当中大部分都在运行与维护上，典型的比例分配为：

    中国由于处在建设阶段，政府信息主管部门的预算与上述情况相反，主要放在建设信息系统当中。值得注意的是，许多经济发达地区的政府已经开始认识到系统运维的重要性，在经费预算比例上逐渐向系统运维倾斜。

    优化投资回报策略

    参考电子政务推进的阶段模型，并结合国内外电子政务建设的成功经验，可以从定性角度得出一个电子政务的投资回报“微笑”曲线。

    在投资回报“微笑”曲线的两端，规划阶段和推广使用阶段的回报最高（重要性和发挥效益）；系统开发与建设阶段的回报相对较低。

    中国目前的现状是：系统建设的投入绝大部分都投在系统开发建设中，在整体规划阶段的投入最少或几乎没有，在推广使用阶段的投入也远远不足。这是导致目前许多项目成功率低、效益低的一个重要原因。

电子政务投资回报的“微笑”曲线以及中国常见的投资状况

        电子政务建设是一项长期的事业和发展过程。需要结合本国国情，不断学习和总结经验，与国内外同行进行开放、建设性的交流，逐步提高建设的水平，持续提升建设效益。